SENGKETA TATA USAHA NEGARA DAN SENGKETA KEPEGAWAIAN

 

Tujuan dari hukum yakni kepastian, keadilan, kemanfaatan. Salah satu hal yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan itu yakni dalam hal  penyelenggaraan negara, pemerintah membutuhkan sarana negara atau sarana tindak pemerintahan. Sarana negara dimaksud terdiri dari sarana yuridis, sarana personil, sarana materiil dan sarana finansial. Sarana personil dimaksud terdiri dari pejabat negara dan Pegawai Negeri Sipil. Di Indonesia keberadaan pegawai negeri sipil diatur secara khusus melalui peraturan perundang-undangan di bidang kepegawaian yang mengatur kedudukan, norma, standar dan prosedur yang berkaitan dengan hak dan kewajiban Pegawai Negeri Sipil, larangan, sanksi dan upaya perlindungan hukum.

     Sebagai penyelenggara negara, pejabat pemerintahan di bidang kepegawaian perlu mencermati secara saksama semua ketentuan dan aturan kepegawaian. Hal ini penting agar terhindar kemungkinan adanya keputusan yang merugikan bagi masyarakat yang pada gilirannya akan menimbulkan sengketa kepegawaian. Oleh karena itu, untuk mewujudkan kepemerintahan yang baik, aparatur pemerintah harus mampu melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi tanggungjawabnya dengan sebaik-baiknya sesuai dengan konsep negara hukum. Pemerintah sebagai penyelenggara negara tidak diperkenankan menyalahgunakan kewenangan yang mereka miliki. Jika hal tersebut terjadi maka, penegakan hukum bagi pemerintah yang menyalahgunakan kewenangan harus dilakukan dengan memberi sanksi setimpal dengan pelanggaran yang dilakukan.

     Pentingnya penegakan hukum bagi aparatur pemerintah ini agar masyarakat dapat ikut serta dalam mengontrol birokrasi pemerintah secara maksimal. Sehingga pola pikir pemerintah dalam menitik beratkan kekuasaan pada tangan penguasa birokrasi pemerintah tidak terjadi. Dalam upaya meningkatkan kedisiplinan Pegawai Negeri Sipil tersebut, sebenarnya Pemerintah Indonesia telah memberikan suatu regulasi dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil. Pegawai Negeri Sipil yang melakukan pelanggaran hukum disiplin seyogianya dijatuhi sanksi hukuman disiplin.

     Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara disebutkan bahwa sengketa Kepegawaian terjadi apabila seorang Pegawai Negeri yang mendapatkan SK merasa mendapatkan kerugian sebagai akibat dari dikeluarkannya SK tersebut. Dalam hal ini yang bersangkutan akan memposisikan dirinya sebagai penggugat. Penyelesaian sengketa kepegawaian sebagaimana diatur dalam Pasal 35 tentang Peradilan Kepegawaian UU Kepegawaian yang menyatakan:

                    1.            Sengketa kepegawaian diselesaikan melalui peradilan tata usaha negara,

                    2.            Sengketa kepegawaian sebagai akibat pelanggaran terhadap peraturan

                    3.            Badan sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.

     Artinya berdasarkan ketentuan UU Kepegawaian ada 2 (dua) jalur yang dapat ditempuh oleh seorang Pegawai Negeri yang merasa dirugikan akibat dikeluarkannya sebuah Surat Keputusan (SK) yang menyangkut dirinya secara langsung, yaitu: Peradilan Tata Usaha Negara atau Pada Badan Pertimbangan Kepegawaian, Sengketa kepegawaian yang diproses disini berkaitan dengan penjatuhan pelanggaran Disiplin Pegawai Negeri, proses ini disebut sebagai upaya banding administratif. Persoalan penyelesaian Sengketa Kepegawaian, bukanlah hal yang sederhana, karena hal ini akan berdampak langsung pada PNS sebagai aparatur Negara dalam melaksanakan tugas pokoknya dibidang pelayanan publik. Sengketa kepegawaian dapat terjadi akibat dikeluarkannya suatu Keputusan Tata Usaha Negara (Beschikking) dalam urusan Kepegawaian, yang dalam praktek kepe-gawaian seharihari banyak dikenal dalam bentuk Surat Keputusan (SK) dari pejabat tertentu, seperti : SK Pengangkatan Pegawai, SK Pemberhentian Pegawai baik atas permohonan sendiri maupun bukan atas permohonan sendiri, Surat Keputusan  (SK) Mutasi, Surat Keputusan (SK) Penjatuhan Sanksi Administrasi Kepegawaian, Surat Keputusan  (SK) Pen-jatuhan Hukuman Disiplin PNS, dan lain-lain     

     Berdasarkan beberapa ketentuan yang berlaku, upaya hukum yang dapat dilakukan oleh Pegawai Negeri Sipil meliputi upaya administratif berupa keberatan dan banding administratif maupun dengan peradilan administrasi atas sengketa kepegawaian di Pengadilan Tata Usaha Negara. Keberadaan upaya administratif dalam penyelesaian sengketa kepegawaian sejalan dengan Pasal 48 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang menyatakan :

Pasal 48

               1.            Dalam hal suatu badan atau pejabat tata usaha negara diberi wewenang oleh atau berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk menyelesaikan secara administratif sengketa tata usaha negara tertentu, maka sengketa tata usaha negara tersebut harus diselesaikan melalui upaya administratif yang tersedia.

               2.            Pengadilan baru berwenang memeriksa, menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) jika seluruh upaya administratif yang bersangkutan telah digunakan.

     Dalam Pasal 48 Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 yaitu “ Peradilan Tata Usaha Negara adalah salah satu pelaku kekuasaan kehakiman bagi rakyat pencari keadilanterhadap Sengketa Tata Usaha Negara”. Pengertian tentang sengketa Tata Usaha Negara diatur dalam Pasal 1 angka 10 Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Sengketa TataUsaha Negara yang menyatakan :

 “Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang tata usaha negara antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha negara, baik di pusatmaupun di daerah, sebagai akibat di keluarkan keputusan tatausaha negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundangundangan yang berlaku”.

 

Pengertian Kepegawaian

Sengketa Kepegawaian adalah sengketa/perselisihan yang timbul sebagai akibat ditetapkannya keputusan Tata Usaha Negara di bidang kepegawaian oleh Badan atau Pejabat yang berwenang mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan Pegawai Negeri Sipil. Masalah Sengketa Kepegawaian diatur dalam Pasal 35 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, yang menyatakan penyelesaian sengketa di bidang kepegawaian dilakukan melalui peradilan. Untuk itu, sebagai bagian dari Peradilan Tata Usaha Negara, Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Peraturan Pemerintah No. 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.

     Sengketa Kepegawaian merupakan salah satu bagian dari sengketa Tata Usaha Negara (TUN) dan keputusan/penetapan di bidang kepegawaian merupakan objek dari Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Sengketa-sengketa di bidang kepegawaian tidak ditangani secara langsung oleh suatu Peradilan Tata Usaha Negara, namun terlebih dahulu harus diselesaikan melalui suatu proses yang mirip dengan suatu proses peradilan, yang dilakukan oleh suatu tim atau oleh seorang pejabat di lingkungan pemerintahan. Proses tersebut di dalam ilmu hukum disebut peradilan semu (quasi rechtspraak). Dikatakan sebagai peradilan, karena memenuhi unsur-unsur layaknya suatu badan peradilan yaitu adanya peraturan, adanya pihak-pihak yang bersengketa, adanya pejabat yang berwenang menyelesaikan sengketa dan adanya sanksi. Dalam bukunya, Lutfi Effendi menyatakan bahwa dikatakan semu (quasi), karena proses peradilan tersebut dilaksanakan di dalam internal lingkungan pemerintahan tetapi tata caranya sama dengan suatu badan peradilan, kegiatan peradilan dilakukan oleh suatu badan atau komisi atau dewan atau panitia, dan bukan dilaksanakan oleh lembaga peradilan indefenden di luar lingkungan pemerintahan.

     Untuk dapat dikategorikan sebagai sengketa kepegawaian, maka harus memenuhi unsur-unsur sebagai berikut :

1.      Subyek yang bersangkutan adalah PNS di satu pihak sebagai Penggugat dan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara di lain pihak sebagai Tergugat

2.      Obyek sengketa adalah Keputusan TUN di bidang kepegawaian mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan PNS

3.      Mengingat keputusan TUN di bidang kepegawaian merupakan obyek sengketa

4.      Dalam praktek peradilan kemungkinan terjadi perkembangan bahwa subyek yang bersengketa tidak hanya PNS yang bersangkutan, tetapi bisa juga janda/duda PNS serta anak-anaknya sebagai Penggugat dalam sengketa kepegawaian.

Keputusan TUN bidang kepegawaian dapat dianalogikan dengan keputusan TUN sebagaimana diatur pada Pasal 1 angka 9 UU No. 51 Tahun 2009.

Sengketa Kepegawaian merupakan salah satu bagian dari sengketa Tata Usaha Negara (TUN) dan keputusan/penetapan di bidang kepegawaian merupakan objek dari Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Sengketa-sengketa di bidang kepegawaian tidak ditangani secara langsung oleh suatu Peradilan Tata Usaha Negara, namun terlebih dahulu harus diselesaikan melalui suatu proses yang mirip dengan suatu proses peradilan, yang dilakukan oleh suatu tim atau oleh seorang pejabat di lingkungan pemerintahan. Proses tersebut di dalam ilmu hukum disebut peradilan semu (quasi rechtspraak). Dikatakan sebagai peradilan, karena memenuhi unsur-unsur layaknya suatu badan peradilan yaitu adanya peraturan, adanya pihak-pihak yang bersengketa, adanya pejabat yang berwenang menyelesaikan sengketa dan adanya sanksi. Dalam bukunya, Lutfi Effendi menyatakan bahwa dikatakan semu (quasi), karena proses peradilan tersebut dilaksanakan di dalam internal lingkungan pemerintahan tetapi tata caranya sama dengan suatu badan peradilan, kegiatan peradilan dilakukan oleh suatu badan atau komisi atau dewan atau panitia, dan bukan dilaksanakan oleh lembaga peradilan indefenden di luar lingkungan pemerintahan.

     Pegawai Negeri Sipil sebagai aparatur pemerintah memiliki wewenang dalam sistem pemerintahan. Pegawai Negeri mempunyai otoritas dan wewenang secara hukum. Pihak pemerintah mempunyai tugas-tugas tertentu terhadap masyarakat seperti melindungi masyarakat terhadap ancaman luar negeri atau melaksanakan suatu kebijakan lingkungan. Untuk dapat melaksanakan sepenuhnya tugas- tugas itu, pemerintah mempunyai wewenang, yaitukekuasaan yuridis akan orang-orang pribadi, badan-badan hukum, dan memberikan kepada pegawai negeri bawahan hak-hak atau kewajiban-kewajiban yang dapat dan boleh mereka pegang sesuai dengan/menurut hukum.19 Untuk mencapai tujuan tersebut, alat yang digunakan negara adalah Pegawai Negeri Sipil sebagai subjek dari hukum kepegawaian.

     Dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 menyatakan bahwa termasuk dalam sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa kepegawaian.

     Peraturan Perundang-undangan yang mengatur tentang Kepegawaian adalah Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Kepegawaian, dan peraturan-peraturan yang dituangkan dalam bentuk Peraturan Pemerintah. Sementara itu, ayat (2) dalam pasal ini membagi pegawai negeri sipil menjadi dua jenis, yaitu :

a.       Pegawai Negeri Sipil Pusat; adalah Pegawai Negeri Sipil yang gajinya dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan bekerja pada Departemen, Lembaga Pemerintah Nondepartemen, Kesekretariatan Lembaga Negara, Instansi Vertikal di Daerah Provinsi Kabupaten/Kota, Kepaniteraan Pengadilan, atau dipekerjakan untuk menyelenggarakan tugas negara lainnya.

b.      Pegawai Negeri Sipil Daerah, adalah Pegawai Negeri Sipil daerah Provinsi/Kabupaten/Kota yang gajinya dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan bekerja pada Pemerintah Daerah, atau dipekerjakan di luar instansi induknya.

     Berdasarkan uraian tersebut, dapat disimpulkan bahwa apapun jenis kepegawaian dari seorang pegawai negeri sipil, apakah itu PNS pusat, PNS daerah, Anggota Tentara Indonesia, Anggota Kepolisian, atau sebagai pegawai tidak tetap (tenaga honorer) sekalipun, kesemuanya itu, diadakan dengan tujuan dalam rangka kelancaran penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan nasional. Selain itu terdapat pula Larangan Pegawai Negeri diatur dalam pasal 4 Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun 2010 yang menyatakan bahwa, setiap pegawai negeri sipil dilarang:

a.    Menyalahgunakan wewenang;

b.    Menjadi perantara untuk mendapatkan keuntungan pribadi/ dan atau orang lain dengan menggunakan kewenangan orang lain;

c.    Tanpa izin pemerintah menjadi pegawai atau bekerja untuk negara lain dan/ atau lembaga atau organisasi internasional;

d.   Bekerja pada perusahaan asing, konsultan asing, atau lembaga swadaya masyarakat asing;

e.    Memiliki, menjual, membeli,menggadaikan, menyewakan, atau meminjamkan barang-barang baik bergerak atau tidak bergerak, dokumen, atau surat berharga milik negara secara tidak sah;

f.     Melakukan kegiatan bersama dengan atasan, teman sejawat, bawahan, atau orang lain di dalam maupun diluar lingkungan kerjanya dengan tujuan untuk keuntungan pribadi, golongan, atau pihak lain, yang secara langsung atau tidak langsung merugikan negara;

g.    Memberikan atau menyanggupi akan member sesuatu kepada siapapun baik secara langsung atau tidak langsung dan dengan dalih apapun untuk diangkat dalam jabatan;

h.    Menerima hadiah atau suatu pemberian apa saja dari siapapun juga yang berhubungan dengan jabatan dan/ atau pekerjaannya;

i.      Bertindak sewenang-wenang terhadap bawahannya;

j.      Melakukan suatu tindakan atau tidak melakukansuatu tindakan yang dapat menghalangi atau mempersulit salah satu pihak yang dilayani sehingga mengakibatkan kerugian bagi yang dilayani;

k.    Menghalangi berjalannya tugas kedinasan;

l.      Memberikan dukungan kepada calon presiden/ wakil presiden, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, atau Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan cara :

·         Ikut serta sebagai pelaksana kampanye

·         Menjadi peserta kampanye dengan menggunakan atribut partai atau atribut PNS

·         Sebagai peserta kampanye dengan mengerahkan PNS lain;dan/ atau

·         Sebagai peserta kampanye dengan menggunakan fasilitas negara

·         Memberikan dukungan kepada calon Presiden/Wakil Presiden dengan cara Membuat keputusan dan/atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan calon selama masa kampanye;dan/ atau Mengadakan kegiatan yang mengarah kepada keberpihakan terhadap pasangan calon yang menjadi peserta pemilu sebelum, selama, dan sesudah masa kampanye meliputi pertemuan, ajakan, himbauan, seruan, atau pemberian barang kepada PNS dalam lingkungan unit kerjanya, anggota keluarga, dan masyarakat

m.  Memberikan dukungan kepada calon anggota Dewan Perwakilan Daerah atau calon Kepala Daerah/ Wakil Kepala Daerah dengan cara memberikan surat dukungan disertai foto kopi Kartu Tanda Penduduk atau Surat Keterangan Tanda Penduduk sesuai peraturan perundang-undangan; dan

n.    Memberikan dukungan kepada calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah, dengan cara:

·      Terlibat dalam kegiatan kampanyeuntuk mendukung calon Kepala Daerah/Wakil Kepala Daerah;

·      Menggunakan fasilitas yang terkait dengan jabatan dalam kegiatan kampanye;

·      Membuat keputusan dan/ atau tindakan yang menguntungkan atau merugikan salah satu pasangan calon selama masa kampanye; dan/ atau

·      Mengadakan kegiatan yang mengarah kepada keberpihakan terhadap pasangan calon yang menjadi peserta pemilu sebelum, selama, dan sesudah masa kampanye.

Sengketa Tata Usaha Negara dan Sengketa Kepegawaian

A.      Sengketa Tata Usaha Negara

Dalam sengketa Tata Usaha Negara, yang menjadi subjek sengketa adalah orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha negara. Sebagaimana yang disebutkan dalam pasal 1 ayat 4 dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009, bahwa Sengketa tata usaha negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang tata usaha negara antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha negara, baik di pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarkannya keputusan tata usaha negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

     Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa tentang sah tidaknya suatu keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara. 30 Tolak ukur pangkal sengketa, yaitu sengketa administrasi yang diakibatkan oleh ketetapan sebagai hasil perbuatan penetapan administrasi negara.

     Sengketa Tata Usaha Negara bukan hanya karena dikeluarkannya suatu keputusan Tata Usaha Negara, tetapi apabila seseorang terganggu kepentingannya akibat tidak dikeluarkannya keputusan Tata Usaha Negara, maka dapat mengajukan gugatan.

     Seperti yang disebutkan dalamPasal 3 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 bahwa : “Apabila Badan atau pejabat tata usaha negara tidak mengeluarkan keputusan, sedang hal itu menjadi kewajibannya, maka hal tersebut disamakan dengan keputusan tata usaha negara”. Pada pasal 3 ayat (2) menyebutkan bahwa:

“Jika suatu badan atau pejabat tata usaha negara tidak mengeluarkan keputusan yang dimohon, sedangkan jangka waktu sebagaimana yang ditentukan dalam peraturan perundang-undangan telah lewat, maka badan atau pejabat tata usaha negara tersebut dianggap telah menolak mengeluarkan keputusan yang dimohon”.

Karena dianggap menolak mengeluarkan keputusan seperti yang dimohon, maka keputusan tersebut memang tidak ada dan itu tidak dapat digugat.

     Kemudian dalam Pasal 3 ayat (3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 menyebutkan bahwa:

“Dalam hal peraturan perundang-undangan yang bersangkutan tidak menentukan jangka waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), maka setelah lewat jangka waktu 4 (empat) bulan sejak diterimanya permohonan, badan atau pejabat tata usaha negara yang bersangkutan dianggap telah mengeluarkan keputusan penolakan”.

Karena telah mengeluarkan keputusan penolakan, maka berarti telah mengeluarkan keputusan yaitu penolakan. Sehingga ini dapat memunculkan sengketa tata usaha negara.

B.   Sengketa Kepegawaian.

Sengketa kepegawaian termasuk sengketa tata usaha negara seperti yang telah disebutkan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 jo Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009. Maka sengketa kepegawaian ini dapat diadili melalui PTUN.

     Pengertian sengketa kepegawaian tidak jelas diatur dalam Undang-Undang tersebut diatas. Tetapi kita dapat mengartikan dari apa yang dimaksud kepegawaian pada Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 bahwa sengketa kepegawaian adalah sengketa yang timbul dari hal-hal mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan PNS sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara di bidang Kepegawaian oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara.

Sengketa Kepegawaian dapat terjadi oleh berbagai faktor diantaranya : kesalahan penulisan identitas PNS seperti nama, tanggal lahir, NIP, pangkat atau jabatan, kesalahan dalam keputusan kenaikan pangkat, kesalahan dalam keputusan pengangkatan dalam jabatan struktulan dan fungsional, ketidakpuasan PNS dalam keputusan penjatuhan hukuman disiplin, keterlambatan penyelesaian permohonan izin perkawinan dan perceraian.

     Pada dasarnya hak untuk membela kepentingan hukum merupakan salah satu bentuk hak asasi yang dimiliki oleh seseorang/sekelompok orang. Untuk itu hak untuk membela kepentingan hukum, khususnya dalam hubungan dengan Keputusan TUN telah diatur dalam Pasal 53 ayat (1) UU No. 5 Tahun 1986 Jo. UU No.9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.

     Alasan gugatan Sengketa Kepegawaian adalah : Keputusan Badan atau Pejabat TUN bertentangan dengan peraturan perundang-undangan (baik yang bersifat formal, prosedur maupun materiil/substansial) dan yang dikeluarkannya oleh Badan/Pejabat TUN yang berwenang, Badan atau Pejabat TUN dengan keputusannya telah menggunakan wewenangnya untuk tujuan lain daripada wewenang yang diberikan (detournement de pouvoir), Badan atau Pejabat TUN mengeluarkan atau tidak mengeluarkan keputusan secara tidak patut (willekeur).

     Pada pasal 35 ayat (2) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 jo Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Kepegawaian, menyebutkan bahwa: “sengketa kepegawaian sebagai akibat pelanggaran terhadap peraturan disiplin Pegawai negeri Sipil diselesaikan melalui upaya administratif kepada Badan Pertimbangan Kepegawaian”.

     Dari rumusan diatas disebutkan bahwa sengketa kepegawaian diselesaikan melalui upaya administratif kepada Badan Pertimbangan Kepegawaian. Upaya administratif adalah prosedur yang dapat ditempuh oleh PNS yang tidak puas terhadap hukuman disiplin yang dijatuhkan kepadanya berupa keberatan atau banding administratif.32 Keberatan adalah upaya administratifyang dapat ditempuh oleh PNS yang tidak puas terhadap hukuman disiplin yang dijatuhkan oleh pejabat yang berwenang menhukum.33 Banding administratif adalah upaya administratif yang dapat ditempuh oleh PNS yang tidak puas terhadap hukuman disiplin berupa pemberhentian dengan hormattidak atas permintaan sendiri atau pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS yang dijatuhkan oleh pejabat yang berwenang menghukum, kepada Badan Pertimbangan Kepegawaian.

     Badan Pertimbangan Kepegawaian (BAPEK) berkedudukan dibawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Bapek mempunyai tugas:

a.       Memberikan pertimbangan kepada Presiden atas usul penjatuhan hukuman disiplin berupa pemindahan dalam rangka penurunan jabatan setingkat lebih rendah, pembebasan dari jabatan, pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri, dan pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS, bagi PNS yang menduduki jabatan structural eselon I dan pejabat lain yang pengangkatan dan pemberhentiannya oleh Presiden.

b.      Memeriksa dan mengambil keputusan atas banding administratif dari PNS yang dijatuhi hukuman disiplin berupa pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri atau pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS oleh pejabat Pembina kepegawaian/Gubernur selaku wakil Pemerintah.

     Apabila seluruh prosedur telah ditempuh serta pihak yang bersangkutan masih tetap belum merasa puas, maka baru persoalannya dapat digugat dan diajukan ke Pengadilan Tata Usaha Negara sebagaimana diatur di dalam Pasal 53 Undang-Undang No 5 Tahun 1986 jo Undang-Undang No. 9 Tahun 2004, yaitu35:

1.      Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan tata Usaha Negara yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau disertai tuntutan ganti rugi dan/atau rehabilitasi.

2.      Alasan-alasan yang dapat digunakan dalam gugatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah:

a.       Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;

b.      Keputusan Tata usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintah yang baik.

     Penegasan terhadap pasal diatas bahwa setiap orang atau Badan hukum perdata yang berhak mengajukan gugatan itu yang kepentingannya terkena akibat hukum Keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan dan karenanya yang bersangkutan dirugikan.

Penyelesaian Sengketa Kepegawaian

Sengketa-sengketa di bidang kepegawaian tidak ditangani secara langsung oleh suatu Peradilan Tata Usaha Negara (Peratun), namun terlebih dahulu harus diselesaikan melalui suatu proses yang mirip dengan suatu proses peradilan, yang dilakukan oleh suatu tim atau oleh seorang pejabat di lingkungan pemerintahan.

Proses tersebut di dalam ilmu hukum disebut peradilan semu. Dikatakan sebagai peradilan, karena memenuhi unsur-unsur layaknya suatu badan peradilan yaitu adanya peraturan, adanya pihak-pihak yang bersengketa, adanya pejabat yang berwenang menyelesaikan sengketa dan adanya sanksi. Namun dikatakan semu, karena proses peradilan tersebut dilaksanakan di dalam internal lingkungan pemerintahan tetapi tata caranya sama dengan suatu badan peradilan, kegiatan peradilan dilakukan oleh suatu badan atau komisi atau dewan atau panitia, dan bukan dilaksanakan oleh lembaga peradilan indefenden di luar lingkungan pemerintahan (yudikatif).

Peradilan semu ini disebut dengan Upaya Administratif, sedangkan untuk sengketa tata usaha negara pada umumnya tidak tersedia upaya penyelesaian secara administratif. Yang dimaksud upaya administratif di sini adalah prosedur yang ditempuh oleh PNS apabila ia tidak puas terhadap suatu Keputusan Tata Usaha Negara di lingkungan pemerintahan sendiri. Upaya administratif tersebut dilaksanakan di lingkungan internal pemerintah itu sendiri. Upaya administrtif tersebut terdiri dari dua bentuk, yaitu Keberatan dan Banding Administratif.

Keberatan yaitu penyelesaian sengketa yang dilakukan sendiri oleh Pejabat atau Instansi yang mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara yang menjadi obyek sengketa. Sedangkan Banding Administratif adalah penyelesaian sengketa yang dilakukan oleh Pejabat atau Instansi atasan atau Instansi lainnya dari yang mengeluarkan Keputusan Tata Usaha Negara. Selanjutnya apabila belum merasa puas, barulah penyelesaian sengketa melalui Peradilan Tata Usaha Negara dapat ditempuh.

A. Penyelesaian Sengketa Kepegawaian Melalui Upaya Administratif.

Upaya administratif baik Keberatan maupun Banding Administratif tidak berlaku terhadap jenis hukuman ringan, sedangkan untuk hukuman sedang dan berat berdasarkan Pasal 15 ayat (2) PP 30 Tahun 1980 dapat diajukan “keberatan” kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum dalam jangka waktu 14 hari sejak menerima keputusan hukuman disiplin tersebut. Keberatan yang dimaksud dalam Pasal 15 ayat (2) tersebut adalah Banding Administratif sebagaimana dikenal di dalam istilah Hukum Tata Usaha Negara, karena diajukan kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum, bukan kepada pejabat yang berwenang menghukum. Hal ini kemudian dipertegas lagi oleh rumusan Pasal 35 ayat (2) Undang-undang No 43 tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian yang mengatur bahwa, “Sengketa kepegawaian sebagai akibat pelanggaran terhadap peraturan disiplin Pegawai Negeri Sipil diselesaikan melalui upaya banding administratif kepada Badan Pertimbangan Kepegawaian”.

Badan Pertimbangan Kepegawaian imerupakan badan khusus Adhoc yang bersidang sekurang-kurangnya satu kali dalam satu bulan. Badan Pertimbangan Kepegawaian ini terdiri dari Menteri yang bertanggung jawab dalam bidang Pengawasan Pembangunan dan Pendayagunaan Aparatur Negara (Menpan) sebagai Ketua merangkap Anggota, Kepala Badan Administrasi Negara selaku Sekretaris merangkap Anggota, Mensesneg, Jaksa Agung, Kepala Badan Intelijen Negara, Dirjend Hukum dan HAM, dan Ketua Pengurus Korpri. Untuk mendukung kelancaran tugas Badan Pertimbangan Kepegawaian tersebut dibentuk Sekretariat Badan Pertimbangan Kepegawaian.

Banding Administratif kepada Badan Pertimbangan Kepegawaian hanya dibatasi terhadap hukuman disiplin berupa pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri dan pemberhentian tidak dengan hormat. Sedangkan untuk jenis hukuman lainnya kecuali hukuman ringan, upaya Banding Administratif diajukan kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum.

Banding Administratif tersebut diajukan secara tertulis melalui saluran hirarki. Setiap pejabat yang menerima surat Banding Administratif tersebut, wajib menyampaikannya kepada atasan pejabat yang berwenang menghukum atau Badan Pertimbangan Kepegawaian dalam jangka waktu tiga hari sejak menerima surat tersebut. Namun untuk hukuman disiplin yang dijatuhkan oleh Presiden tidak dapat diajukan Banding Administratif.

Atasan yang berwenang menghukum atau Badan Pertimbangan Kepegawaian yang menerima surat Banding Administratif wajib mengambil keputusan dalam jangka waktu satu bulan. Apabila dipandang perlu, maka atasan pejabat yang berwenang menghukum dapat memanggil dan mendengar keterangan pejabat yang berwenang menghukum yang bersangkutan dan atau orang lain yang dianggap perlu. Atasan pejabat yang berwenang menghukum atau Badan Pertimbangan Kepegawaian dapat menguatkan atau merubah hukuman disiplin tersebut melalui surat keputusan. Apabila PNS yang bersangkutan merasa tidak puas atas keputusan tersebut dapat mengajukan gugatan kepada Peradilan Tata Usaha Negara.

 

 

B. Penyelesaian Sengketa Kepegawaian Melalui Peradilan Tata Usaha Negara.

Hubungan korelasi antara Upaya Administratif dengan Peradilan Tata Usaha Negara dapat dilihat pada Pasal 48 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menentukan bahwa “Dalam hal suatu badan hukum atau pejabat tata usaha negara diberi wewenang atau berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk menyelesaikan sengketa tata usaha negara tertentu, maka sengketa tata usaha negara tersebut harus diselesaikan melalui upaya administratif yang tersedia”. Sedangkan ayat (2) mengatur bahwa “Pengadilan baru berwenang memeriksa, memutus dan menyelesaikan sengketa tata usaha negara sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) jika seluruh upaya administratif yang bersangkutan telah digunakan”.

Namun perlu diperhatikan di sini adalah Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 1991 yang memberikan petunjuk kepada badan Peradilan Tata Usaha Negara dalam menyelesaikan sengketa tata usaha negara yang terdapat upaya administratif. Petunjuk tersebut yaitu:

1.      Jika dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang mengakibatkan terjadinya sengketa Tata Usaha Negara upaya administratif yang tersedia adalah Keberatan, maka penyelesaian selanjutnya adalah dengan mengajukan gugatan ke Pangadilan Tata Usaha Negara (PTUN).

2.      Jika dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang mengakibatkan terjadinya sengketa Tata Usaha Negara upaya administratif yang tersedia adalah Banding Administratif saja atau Keberatan dan Banding Administratif, maka penyelesaian selanjutnya adalah dengan mengajukan gugatan ke Pangadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PTTUN).

Namun jika dikaji lebih mendalam terhadap penyelesaian sengketa kepegawaian, maka apabila upaya administratif (dalam hal ini Banding Administratif) telah ditempuh, selanjutnya diajukan gugatan langsung ke Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara (PTTUN) bukan ke PTUN. Oleh karena dalam sengketa kepegawaian upaya yang tersedia hanya Banding Administratif kepada atasan Pejabat yang mengeluarkan keputusan atau Badan Pertimbangan Kepegawaian. Jadi dalam konteks ini, PTTUN adalah pengadilan tingkat pertama bukan tingkat banding.

Mungkin akan menimbulkan pertanyaan bagi orang awam, mengapa harus ada upaya administratif? Mengapa tidak langsung saja ke Peradilan Tata Usaha Negara? Bukankah yang menjadi lembaga peradilan yang berwenang menyelesaikan sengketa kepegawaian adalah Peradilan Tata Usaha Negara? Atau mengapa masih harus ke Peradilan Tata Usaha Negara, padahal sudah selesai di lingkungan internal pemerintahan? Apakah hal ini tidak mengurangi makna kepastian hukum? Untuk menjawab semua pertanyaan di atas, maka perlu diuraikan perbedaan antara penyelesaian melalui upaya administratif dengan melalui Peradilan Tata Usaha Negara. Perbedaan itu antara lain (Wiyono:2005:98-99):

1.      Dalam penyelesaian sengketa melalui upaya administratif, pemeriksaan yang dilakukan sifatnya menyeluruh, baik dari segi hukum (rechtmatigheid) maupun dari segi kebijaksanaannya (doelmatigheid). Sedangkan pemeriksaan yang dilakukan oleh Peradilan Tata Usaha Negara sifatnya tidak menyeluruh, tetapi hanya terbatas dari segi hukumnya (rechtmatigheid).

2.      Badan atau Pejabat atau Instansi yang memeriksa upaya administratif dapat mengganti, mengubah atau meniadakan atau dapat memerintahkan untuk mengganti atau merubah atau meniadakan keputusan yang menjadi obyek sengketa. Sedangkan Peradilan Tata Usaha Negara tidak dapat mengganti, mengubah atau meniadakan atau dapat memerintahkan untuk mengganti atau merubah atau meniadakan keputusan yang menjadi obyek sengketa. Namun hanya dapat menjatuhkan putusan bahwa Keputusan Tata Usaha Negara yang menjadi obyek sengketa tersebut “tidak sah” atau “batal” (Kursif Penulis).

3.      Pada waktu Badan atau Pejabat atau Instansi yang memeriksa upaya administratif menjatuhkan putusan terhadap sengketa tersebut dapat memperhatikan perubahan yang terjadi sesudah dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang mengakibatkan terjadinya sengketa tersebut. Sedangkan penyelesaian oleh Peradilan Tata Usaha Negara hanya memperhatikan keadaan yang terjadi pada waktu dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang menjadi obyek sengketa tersebut.

Pada saat akan mengajukan gugatan sengketa kepegawaian ke Peradilan Tata Usaha Negara (baik PTUN maupun PTTUN) ada hal-hal yang perlu diperhatikan:

1.      Tenggang waktu mengajukan gugatan.

Di dalam sengketa tata usaha negara tenggang waktu mengajukan gugatan ditentukan secara limitatif. Adapun tenggang waktu yang dimaksud adalah 90 hari sejak diterimanya atau diumumkannya Keputusan Tata Usaha Negara yang menjadi obyek sengketa. Dengan demikian, diambil kesimpulan bahwa tenggang waktu gugatan yang disediakan apabila tidak puas terhadap keputusan upaya administratif, maka dihitung sejak saat diterimanya keputusan dari Pejabat atau Instansi yang mengeluarkan keputusan (jika upaya administratif yang tersedia hanya Keberatan), atau sejak saat diterima keputusan dari Pejabat atasan atau instansi atasan atau instansi lain yang berwenang (jika upaya administratif hanya berupa banding administratif saja atau berupa Keberatan dan Banding Administratif).

2.      Gugatan harus ditujukan kepada pengadilan yang berwenang.

Dalam mengajukan gugatan harus dilakukan secara tertulis dan ditujukan kepada pengadilan yang berwenang. Pasal 54 Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 menentukan bahwa, “gugatan diajukan kepada pengadilan tempat kedudukan tergugat”. “Apabila tergugat lebih dari satu dan berkedudukan tidak dalam satu daerah hukum, maka gugatan diajukan kepada pengadilan tempat salah satu tergugat”. “Dalam hal tergugat tidak berada dalam daerah hukum pengadilan tempat kediaman penggugat, maka gugatan dapat diajukan kepada pengadilan tempat kediaman penggugat untuk selanjutnya diteruskan kepada pengadilan yang bersangkutan”.

3.      Di dalam sengketa kepegawaian, tuntutan gugatan terhadap Surat Keputusan Tata Usaha Negara yang menimbulkan terjadinya sengketa kepegawaian dapat berupa permohonan kepada pengadilan untuk menyatakan Keputusan tersebut tidak sah atau batal dan dapat disertai dengan tuntutan ganti kerugian dan/atau rehabilitasi.

4.      Apabila Putusan PTTUN masih tidak memberikan kepuasan kepada PNS yang bersangkutan, maka dalam jangka waktu paling lambat empat belas hari dapat mengajukan kasasi kepada Mahkamah Agung.

Simpulan :

     Berdasarkan uraian diatas makan dapat disimpulkan sebagai berikut :

1.      Sengketa Kepegawaian adalah sengketa/perselisihan yang timbul sebagai akibat ditetapkannya keputusan Tata Usaha Negara di bidang kepegawaian oleh Badan atau Pejabat yang berwenang mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan Pegawai Negeri Sipil. Masalah Sengketa Kepegawaian diatur dalam Pasal 35 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, yang menyatakan penyelesaian sengketa di bidang kepegawaian dilakukan melalui peradilan. Untuk itu, sebagai bagian dari Peradilan Tata Usaha Negara, Undang-Undang No. 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Peraturan Pemerintah No. 53 Tahun 2010 tentang Disiplin Pegawai Negeri Sipil.apapun jenis kepegawaian dari seorang pegawai negeri sipil, apakah itu PNS pusat, PNS daerah, Anggota Tentara Indonesia, Anggota Kepolisian, atau sebagai pegawai tidak tetap (tenaga honorer) sekalipun, kesemuanya itu, diadakan dengan tujuan dalam rangka kelancaran penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan nasional.

2.      Sengketa Tata Usaha Negara dan Sengketa Kepegawaian

A.   Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa tentang sah tidaknya suatu keputusan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara. 30 Tolak ukur pangkal sengketa, yaitu sengketa Administrasi yang diakibatkan oleh ketetapan sebagai hasil perbuatan penetapan administrasi negara.      

B.  Sengketa kepegawaian termasuk sengketa tata usaha negara. Namun, Pengertian sengketa kepegawaian tidak jelas diatur dalam Undang-Undang tersebut diatas. Tetapi dapat diartikan yang dimaksud kepegawaian pada Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 bahwa sengketa kepegawaian adalah sengketa yang timbul dari hal-hal mengenai kedudukan, kewajiban, hak dan pembinaan PNS sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara di bidang Kepegawaian oleh badan atau pejabat Tata Usaha Negara. Sedangkan Pada pasal 35 ayat (2) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 jo Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Kepegawaian, menyebutkan bahwa: “sengketa kepegawaian sebagai akibat pelanggaran terhadap peraturan disiplin Pegawai negeri Sipil diselesaikan melalui upaya administratif kepada Badan Pertimbangan Kepegawaian”

3.      Penyelesaian Sengketa-sengketa di bidang kepegawaian tidak ditangani secara langsung oleh suatu Peradilan Tata Usaha Negara (Peratun), namun terlebih dahulu harus diselesaikan melalui suatu proses yang mirip dengan suatu proses peradilan, yang dilakukan oleh suatu tim atau oleh seorang pejabat di lingkungan pemerintahan.

A. Penyelesaian Sengketa Kepegawaian Melalui Upaya Administratif yang sudah diatur dalam Pasal 35 ayat (2) Undang-undang No 43 tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian yang mengatur bahwa, “Sengketa kepegawaian sebagai akibat pelanggaran terhadap peraturan disiplin Pegawai Negeri Sipil diselesaikan melalui upaya banding administratif kepada Badan Pertimbangan Kepegawaian”

B.   Penyelesaian Sengketa Kepegawaian Melalui Peradilan Tata Usaha Negara sesuai dengan Surat Edaran Mahkamah Agung Nomor 2 Tahun 1991 yang memberikan petunjuk kepada badan Peradilan Tata Usaha Negara dalam menyelesaikan sengketa tata usaha negara yang terdapat upaya administratif. Petunjuk tersebut yaitu:

· Jika dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya Keputusan TUN yang mengakibatkan terjadinya sengketa TUN upaya administratif yang tersedia adalah Keberatan, maka penyelesaian selanjutnya adalah dengan mengajukan gugatan ke PTUN.

· Jika dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar dikeluarkannya Keputusan TUN  yang mengakibatkan terjadinya sengketa TUN upaya administratif yang tersedia adalah Banding Administratif saja atau Keberatan dan Banding Administratif, maka penyelesaian selanjutnya adalah dengan mengajukan gugatan ke PTUN

 

DAFTAR PUSTAKA :

Hadjon, Philipus. 2008. Pengantar Hukum Administrasi Negara.,Gadjah Mada University      Press,Yogyakarta,

M Nata Saputra, 1988 Hukum Administrasi Negara, Rajawali, Jakarta

R. Wiyono, 2009 Peradilan Tata Usaha Negara, Sinar Grafika, Jakarta,

Rochmat Soemitro, 1993 Peradilan Tata Usaha Negara, PT. Refika Ditama. Bandung

Tedy Sudrajat, 2008 Hukum Kepegawaian, Sinar Grafika, Jakarta.